在成吉思汗统一蒙古以前，由于蒙古族还没有文字，因此也不可能有成文法。1206年成吉思汗建国时，就命令失吉忽秃忽着手制定青册，这是蒙古族正式颁布成文法的开端。但蒙古族的第一部成文法——《札撒大典》却是十几年之后，在西征花剌子模之前制定的。据《史集》记载，1219年，“成吉思汗高举征服世界的旗帜出征花剌子模”，临出师前，“他召集了会议，举行了忽里勒台，在他们中间对自己的领导规则、律令和古代习惯重新做了规定”，这就是所谓《札撒大典》。志费尼在《世界征服者史》中专门写了一章“成吉思汗制定的律令和他兴起后颁布的札撒”，其中说：“因为鞑靼人没有自己的文字，他便下令蒙古儿童习写畏兀文，并把有关的札撒和律令记在卷帙上。
这些卷帙，称为‘札撒大典’，保存在为首宗王的库藏中。每逢新汗登基、大军调动或诸王会集共商国是和朝政，他们就把这些卷帙拿出来，依照上面的话行事，并根据其中规定的方式去部署军队，毁灭州郡、城镇”《札撒大典》已经失传，但在中外史籍中还片断记载了其中一部分条款。在蒙古社会中，大汗、合罕是最高统治者，享有至高无上的权威，大汗的言论、命令就是法律，成吉思汗颁布的“大札撒”记录的就是成吉思汗的命令。成吉思汗的“训言”，也被称为“大法令”。成吉思汗统一蒙古草原后第一件事就是大封功臣、宗室，把在战争中已经实行的千户制进一步完善和制度化，创立了军政合一的千户制，先后任命了一批千户官、万户官和宗室诸王，建立了一个层层隶属、指挥灵活、便于统治、能征善战的军政组织。成吉思汗把占领区的人户编为95个千户，分封给开国功臣和贵戚们，分别进行统治。
《史集》和《蒙古秘史》一一列举了这些千户官的姓名、出身、主要经历以及各千户的组成情况，其中包括78位功臣，10位驸马，有3位驸马共领有10千户，因此当时实际分封的只有88人，这就是蒙古汗国历史上著名的八十八功臣。千户制的建立，标志着部落和氏族制的最后瓦解。这是一种军事、政治、经济三位一体的制度，是蒙古汗国统治体制中最重要的一环。建立特殊功勋的那颜，还被授予种种特权，那颜阶层是成吉思汗“黄金家族”统治蒙古人民的支柱。这实际上是用战争打败了原来各部的奴隶主和氏族贵族，又重新培植了一个新的奴隶主阶层，这是以成吉思汗所在的黄金家族为主、各级功臣为辅的新的奴隶主阶层。
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